L’ultima indagine Cresme “L’evoluzione della disciplina normativa in materia di programmazione delle infrastrutture strategiche e prioritarie” presentato nei giorni scorsi alla Camera dei deputati, restituisce con estrema chiarezza un Paese ancora impantanato in lungaggini e procedure burocratiche. A poco è valsa l’individuazione di “procedure differenziate” o la nomina di commissari, per realizzare interventi di snellimento e velocizzazione.
Un contesto che impone pertanto una riflessione sul problema di fondo vero che oggi determina ritardi che si assommano ai ritardi storici, determinando difficoltà attuative del PNRR (con conseguenti nuovi, ulteriori ritardi nelle scadenze concordate a livello europeo).
Norme che si assommano a norme; decreti attuativi, procedure differenziate; presunte corsie acceleratorie; commissari (ordinari e straordinari): un quadro caotico ed inestricabile che si traduce in ritardi (nella migliore ipotesi) e cantieri che stentano ad aprire.
Sugli strumenti programmatori, come ridefiniti dal nuovo Codice dei contratti pubblici, volti ad individuare le opere infrastrutturali per la cui realizzazione sono ritenute necessarie “procedure acceleratorie” in ragione della loro rilevanza, incidono – tanto per dare un’idea – le previsioni dell’art. 4, commi 1- 22 del D.L. 32/2019 (cd. decreto sblocca cantieri), modificato dall’art. 9 del D.L. 76/2020 (cd. decreto semplificazioni).
L’art. 52 del D.L. 77/2021 (cd. decreto semplificazioni-bis) ha introdotto una procedura a termine (valida non oltre il 31 dicembre 2021) per l’individuazione di interventi infrastrutturali per la cui realizzazione (o il cui completamento) si è resa necessaria la nomina di uno o più commissari straordinari, d’intesa con le Regioni interessate.
Ai sensi dell’art. 4 del D.L. 32/2019 sono stati inoltre emanati i seguenti atti:
• i D.P.C.M. 16 aprile 2021, con i quali si è proceduto alla nomina di 29 commissari straordinari a cui sono state affidate 57 opere;
• i D.P.C.M. 5 agosto 2021, con i quali si è proceduto alla nomina di ulteriori 20 commissari a cui sono state affidate altre 45 opere;
• il D.P.C.M. 22 novembre 2021, con il quale si è proceduto alla nomina del commissario straordinario per accelerare la realizzazione di dieci opere infrastrutturali della rete viaria della Sardegna a cui sono state affidate 8 opere per 10 interventi infrastrutturali complessivi;
• i D.P.C.M. 11 maggio 2022 che hanno previsto la nomina di ulteriori commissari straordinari per altre 10 opere a cui si aggiungono 5 interventi che riguardano interventi complementari o di sistema a interventi già commissariati con i DPCM di aprile e di agosto 2021;
• il D.P.C.M. 23 aprile 2023 per il commissariamento del collegamento intermodale Roma-Latina, tratta autostradale Roma Tor de’ Cenci-Latina nord Borgo Piave.
Al 31 agosto 2023, in sintesi (provvisoria) risultano commissariate 125 opere e nominati 46 commissari straordinari dei quali 121 opere e 42 commissari ai sensi dell’art. 4 del D.L. 32/2019 (una procedura differenziata e derogatoria, insomma, all’interno di una procedura già di per sé straordinaria e derogatoria).
Un quadro normativo, regolamentare e di competenze, che ha reso sempre più caotica la situazione incidendo – v’è da dire senza che ci si possa sorprendere – marginalmente sull’accelerazione degli iter attuativi.
Molte delle opere classificate come prioritarie (e sottoposte pertanto a a commissariamento) sono state poi inserite nella programmazione degli interventi infrastrutturali previsti dal Piano nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) e dal PNC. Un atto scellerato che ha finito per mettere seriamente a rischio cospicue risorse della programmazione, che indica priorità infrastrutturali particolarmente cogenti in quanto assistite da specifici vincoli realizzativi e temporali in relazione all’utilizzo delle risorse destinate all’Italia dal programma Next Generation EU, nonché gli investimenti infrastrutturali previsti dal Piano nazionale complementare agli investimenti al PNRR di cui al D.L. n. 59/2021.
Opere prioritarie PNRR e opere commissariate costituiscono due sottoinsiemi che si intersecano in un’area comune, rappresentata dall’insieme delle opere per le quali ricorre la doppia condizione dell’inserimento nel PNRR e dell’avvenuto commissariamento.
Una sovrapposizione tra livelli di programmazione e anche tra le discipline applicabili alle fasi di progettazione, affidamento ed esecuzione dei lavori, tenuto conto che per le opere PNRR si applicano le semplificazioni previste dall’art. 48 del D.L. n. 77/2021 mentre per le opere commissariate la disciplina applicabile si rinviene anzitutto nell’art. 4 del D.L. n. 32/2019.
Inoltre, il D.Lgs. 36/2023 (nuovo Codice) reca inoltre una norma di salvaguardia (art. 225, comma 8) dell’applicazione delle norme già previste dal D.L. n. 77/2021 alle procedure di affidamento e ai contratti riguardanti investimenti pubblici, anche suddivisi in lotti, finanziati in tutto o in parte con le risorse previste dal PNRR e dal PNC. Tale previsione appare interpretabile nel senso di far ritenere che le opere PNRR seguano tutte, anche se commissariate, le discipline semplificate previste dal citato art. 48; mentre per le opere commissariate non inserite nel PNRR dovrebbero valere le regole del combinato disposto dell’art. 4 del D.L. n. 32/2019 e delle disposizioni del nuovo Codice dei contratti pubblici, senza che tuttavia sia di immediata evidenza la disciplina applicabile al caso concreto.
Utopistico, se non impossibile – in un simile contesto attuativo e regolamentare – immaginare un realistico piano di “accelerazione”.
Federcepicostruzioni ha da subito evidenziato l’improponibilità di qualsiasi piano attuativo e/o acceleratorio degli interventi pianificati, senza un concreto, complessivo, organico piano di riforme che consenta di uscire dal labirinto di norme e decreti. Regole e competenze, finalmente chiare per tutti: cittadini, professionisti, imprese.
Immaginare di uscire dal pantano normativo, nominando commissari che si muovono in nuovi contesti normativi e regolamentari, significa aggiungere caos al caos. Ma soprattutto, significa non aver colto la gravità del momento, che è anche – mai come oggi – una irripetibile, straordinaria opportunità: riformare per davvero il Paese.
È questo l’unico vero, urgente, grande “investimento prioritario”.
Altrimenti non rimarrà che la frequente, sistematica conta dei danni delle risorse perdute e dei ritardi accumulati.
Roma/Salerno, 1° dicembre 2023
Il Presidente
Antonio Lombardi